比較美國和西九一地兩檢︱梁啟智

【2017年05月04日 12:33 下午】比較美國和西九一地兩檢︱梁啟智


1. 西九高鐵站的一地兩檢方案談判據稱已到了最後階段,然而由於談判是秘密進行,社會對一地兩檢的各種細節似乎仍然認識不多,難以評價討論。這兒特別介紹一下美式一地兩檢的做法,好讓香港市民日後評價政府的方案的時候可以參照。

2. 一地兩檢對於大多數香港人來說,最習慣的應該是蛇口的深圳灣口岸。該處做法是中國政府宣布深圳灣口岸內的部分地段實行香港法律,由港府執法。這做法在深圳可以發生,但反過來同等的做法放在西九龍卻會面對一個叫做《基本法》的問題。《基本法》第18條及第22條說明內地人員不得干預香港根據本法自行管理的事務,如果內地人員可以在香港境內執法的話,很多問題可以發生。

3. 在討論美國的做法時,先說明一下一地兩檢在高鐵的作用。按政府在2015年的預測,高鐵在2018年通車的時候,每日會有109,200人乘搭,當中有67,500人是來往深圳的。對於這62%的旅客來說,有沒有一地兩檢對他們是沒有分別的,因為他們無論如何都會在深圳上車或下車。至於另外38%的旅客,有沒有一地兩檢則可能帶來一點分別。如果有的話,很多本來以深圳為終點的列車都可以直接改為以香港作為終點,增加香港的列車班次。長途旅客不用在深圳轉車和清關,也有省時的優勢。當然,具體有多少人能得益還是要計過先知。例如香港去廣州的旅客可能已足夠支持專屬的列車,便可直接在廣州南站設口岸來繞過一地兩檢的問題。

4. 相對來說,我們可比較美國和加拿大之間的空運出入境問題。美國和加拿大關係密切,兩地旅客往來頻繁。但是美國不是每個機場都設有出入境口岸,如果所有加拿大到美國的飛機都只能在有出入境口岸的機場降落將會十分麻煩。於是美國政府想到把美國的出入境口岸直接設在加拿大的機場,從加拿大出發的飛機就可以當作是內陸航班一樣在任何美國機場降落了。這個做法很受歡迎,於是被推廣到其他國家,方便旅客在該國先清關才上機,到了美國後便可以直接轉機到其他城市,加快接駁。

5. 美國的預先清關(preclearance)制度是這樣的:例如你在多倫多機場出發,首先你會經過加拿大的出境口岸,然後你會來到美國的預先清關站,被「邀請」接受檢查。「邀請」這兩個字很重要,因為實際上你仍然在加拿大的國境之內,美國的清關人員是權力很有限。他們可要求你合作,但你不喜歡的話可以調頭離開,他們也不可以拘捕你。當然,如果他們「邀請」你把行李打開檢查而你拒絕的話,他們會告訴航空公司你一到達美國就會被遣反,然後航空公司因為不想蝕本便會拒絕讓你登機。就是這樣,美國的清關人員在沒有執法權力的前題下,仍然可以拒絕不受美國歡迎的人入境。(順帶一提,加拿大方面近來有考慮給予美方人員更多權力,但在特朗普大搞入境禁令的年代就受到加拿大輿論的質疑。)

6. 我們可以想像把類似的做法放在西九龍,相信很多港人都不會介意。中國內地派出人員駐守西九龍總站內,所有旅客都會受「邀請」接受檢查,成功清關的就在車票上打個剔號,誰帶了什麼禁書標語的話就蓋一個交叉,之後港鐵的職員要看到剔號才會容許旅客進入月台範圍,不然就叫香港警察來把不合作者趕走,整個西九龍總站理論上仍然是百分之百由香港管轄。

7. 但我相信真正的問題不在於內地的入境管理,而在於從內地出境的管理。美國的出入境制度基本上是查進不查出,旅客在入境時收到一張「回頭紙」(正名是 ID-94),上面有停留時間限制。到了出境的時候,航空公司會代移民局收取這張「回頭紙」,然後移民局會查核有沒有逾期居留,有的話下次不容許入境就算。中國內地的出境卻不是這樣的。

8. 中國內地有很嚴格的出境限制。舉個例,很多政府機關的從業員,他們甚至連護照也不可以隨便辦,要去外國旅行還得先向上級申請。這些限制的背後,有貪官(及其官二代)的外逃問題,又有受政治監控的敏感人物想出境尋求庇護的問題。可以想像,如果有人從內地乘高鐵來到香港,一下車就在月台上高呼「中國政府要把我殺死」,後果會是怎樣?中國政府又不能在西九龍總站強行把他綁回去,香港政府又不敢為他提供庇護,他會否一輩子就在月台上做人球呢?

9. 理論上,這問題是可以繞得過的。因為現在高鐵都是實名制,任何人在買前往香港的車票時監控的系統已經會知道,到了在內地車站入閘的時候抓人就可以,根本來不了香港。要加一重保險的話,可以讓列車在深圳福田的時候,由內地執法人員上車逐一檢查是否持有到香港的有效車票,順手看看有沒有人躲在廁所入面,已經萬無一失。到了香港後,旅客才補辦出境手續,但西九龍總站繼續百分之百由香港管轄。

10. 人的外逃可以擋得住,但錢又如何?國寶?國家機密?香港沒有資本及貨幣進出限制,你想帶多少錢來香港都可以。但如果有內地人用高鐵走資,一袋袋的人民幣拿上車,上述的查證件方法還是很難解決這個問題的,要根絕的話只好讓內地人員在西九龍總站設立出境大廳,每個旅客查一次,而且要有充公、拘留及遣返的權力。

11. 但一去到這一點,就又回到《基本法》第18條及第22條的問題了。當然,到最後,人大可以釋法,點都得。不過這個權力定得有多廣,還是很有必要斟酌的。如果這個權是無限大的,大得像是把高鐵隧道割了給中國內地的話,香港人就要問一問是否值得。舉個例,假若我只是站在西九龍站的月台上面,用香港的手機網絡轉發一條facebook status,無論內容為何都不應有任何問題,我明明就在香港,這應該是身為一個香港人很合理的基本期望。現在負責幫香港人守這條線的那個人,叫袁國強。


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