回顧二二八平反事業的成果與未竟之業︱曾建元

【2018年09月07日 11:38 上午】回顧二二八平反事業的成果與未竟之業︱曾建元


歷史煙霧中的二二八

二二八事件發生於一九四七年二、三月,時距台灣回歸中華民國僅約一年半,即爆發遍及全台人民的反抗事件,在在顯示出台灣省行政長官陳儀主持省政的失職、失德與無能。陳儀同意與民間共同成立二二八事件處理委員會以和平處理危機,卻以此為緩兵之計,利用時間向國民政府主席蔣中正爭取調度大軍渡海馳援,待國民革命軍整編第二十一師劉雨卿部主力自基隆登陸,即二度宣布戒嚴展開全面鎮壓,並利用與放任特務與黑道對台灣地方政治菁英濫行政治報覆和殺戮。陳儀政府失職、失德於前,又施暴與失信於後,國民政府事後未加以懲處,台灣民怨未經紓解,省籍意識與台灣獨立意識乃由此而萌生。中國大陸內戰戰火未久覆起,中華民國行憲與動員戡亂並行,台灣省主席兼台灣省警備總司令陳誠於一九四九年五月宣布台灣省戒嚴,十月中華人民共和國建國,十二月中華民國中央政府遷台,兩岸從此分裂分治。中國國民黨政府為鞏固在台灣的最後基地,展開白色恐怖統治,二二八事件成為政治禁忌。

民主化與二二八平反

台灣解除戒嚴與終止動員戡亂後,實施憲政改革與民主轉型,二二八歷史乃得以重現天日,一九九零年十一月,行政院研究二二八事件項目小組成立,對二二八事件之平反展開研究,次年一月覆成立行政院研究二二八事件小組對二二八進行真相調查,行政院《二二八事件研究報告》於一九九二年公布,一九九四年二月正式出版,一九九五年二月二十八日,二二八和平紀念碑和台北二二八紀念館在台北市新公園落成,李登輝總統代表中華民國政府依調查報告結果承認政府前後處置錯誤失當,正式向受難者和台灣人民道歉。此後歷任總統皆親臨主持中樞悼祭與紀念活動,並代表國家重申歉意。除了希望記取歷史教訓,更盼藉此消弭長期之族群緊張關系,促進社會和解與國家之團結。

二二八是台灣全省性的反抗事件,在台灣省二二八事件處理委員會之下,於各縣市也都設立有分會,擁護各地菁英仕紳出面,協助政府恢覆秩序,詎料幾乎全部遭到國軍的清鄉鎮壓,在日本殖民體制統治下奮鬥的一代台灣菁英幾乎被掃除殆盡,使台灣的歷史和政治社會發展出現斷層,更對構成社會信任為核心的族群關系和政治文化造成嚴重的傷害,這一歷史傷痕至今仍在,而使國家認同和國家團結均存在難以解決的結構性障礙。

在民主化的今天,各政黨和各級政府要爭取民心與選票,都必須嚴肅面對台灣人民集體歷史傷痕來源的二二八問題,表達政治和人道關懷的立場和態度,因此各地方都設置有紀念二二八的地景或展館,每年的二二八和平紀念日,中央與地方政府首長也都會舉辦和親自主持二二八的悼祭與紀念活動。簡而言之,二二八是台灣歷史的重大傷痕,存在一定的價值判斷,民主化的選舉政治動力,使得民選政府首長和公職人員必須要面對二二八,而無法回避、視而不見、置之不理。

二二八的定性

在威權時期,二二八是國民教育中從不觸及的主題,民主化後,作為台灣當代史上的重要事件,二二八被列在《國民基本教育課程綱要》,是由國民小學、國民中學到高級中學或高級職業學校在歷史相關課程中必須教授的內容,除此之外,各縣市的鄉土文化教育中,有關二二八的史事,也都會編入教材傳授給在地學生,以增加對地方的認同。大學和專科學校則基於大學自治和學術自由,國家不會限制涉及二二八內容的教師教學或學生社團活動。

自從一九九四年行政院正式出版《二二八事件研究報告》和李登輝總統代表中華民國政府於一九九五年道歉後,二二八事件的大致輪廓與是非曲直已經呈現,過去為威權政府定調為叛亂犯或暴徒的受難者,從此因社會的改觀而獲得接納,一九九五年立法院通過《二二八事件處理及補償條例》,由行政院捐資設立二二八事件紀念基金會,對二二八事件受難者回覆名譽與進行補償,二零零七年該條例由立法院修正名稱為《二二八事件處理及賠償條例》,代表中華民國承認當年二二八事件之處理不僅失當,亦有所不法,二二八事件的歷史評價,終於在國家法制上有了定論。

自李登輝以降的歷任總統,陳水扁、馬英九與蔡英文,皆身體力行,親自主持中樞二二八紀念活動,使之成為國家大典,這也使得二二八廣為國民所重新認知,此外,中央與各地方政府都有關於二二八的社會教育活動,台北二二八國家紀念館是由二二八事件紀念基金會經營管理的二二八主題博物館,台北二二八紀念館則為台北市政府文化局直接經營的博物館,都有常設展和各種特展,長年開放提供國民和學生參觀和學習,此外,各地方政府亦按各自條件設有大小規模不一的小型二二八主題博物館,如嘉義市有二二八紀念館與二二八紀念公園。

二二八究責問題

二零零三年九月,二二八事件紀念基金會成立二二八事件真相研究小組,委托國史館長張炎憲召集主持《二二八事件責任歸屬研究報告》之調查與撰寫,二零零六年二月,上該研究報告出版,並經行政院事後備查,認定國民政府主席蔣中正應對派兵鎮壓造成重大傷亡之決策負起責任,台灣省行政長官兼台灣省警備總司令陳儀、台灣省警備總司令部參謀長柯遠芬等人則應就其誤導中央決策和濫行報覆負責。惟因該研究報告並非中華民國政府授權調查者,報告結論乃受爭議,再者,該研究報告雖已勾勒出二二八事件中之共犯結構,對於個案正義之平覆尚有所不足。

隨著一九九九年十二月《檔案法》的通過以及歷屆政府對於國家檔案的持續清理,二二八資料檔案不斷出土,在二零一七年二月蔡英文總統的重大政策宣示後,立法院於同年底的十二月通過了《促進轉型正義條例》,就國家檔案的清查範圍延伸至黨國威權統治時期中國國民黨與當時各政黨及其附隨組織或黨營機構之政治檔案,更者,還同意動用刑罰手段,對故意毀棄、損壞、隱匿政治檔案或致令不堪用者,處以五年以下有期徒刑,《促轉條例》強化了民主政府清查政治檔案的力道。

《二二八條例》第三條之一第一項第七款規定,二二八事件紀念基金會的辦理事項之一為「厘清相關責任歸屬」,這也是該基金會持續中的工作,該條例第十條第一項更規定紀念基金會為調查受難者受難情形,得調閱政府機關或民間團體所收藏之文件及檔案,各級政府機關或民間團體不得拒絕。其有故意違犯者,該單位主管及承辦人員應依《刑法》第一百六十五條湮滅刑事證據罪科以刑責。然而除了文件調閱權外,紀念基金會並無其他公權力可據以從事真相之調查,《促轉條例》的通過和促轉會的成立,正好彌補了《二二八條例》的不足。《促轉條例》第四條第二項規定,促轉會在真相調查之余,亦得依本條所征集之檔案資料,邀集各相關當事人陳述意見,以還原人權受迫害之歷程,並厘清壓迫體制加害者及參與者責任。該條例第十四條更明確賦予促轉會行政調查權,調查行為的態樣有:通知有關機關(構)、團體、事業或個人到場陳述事實經過或陳述意見;要求有關機關(構)、團體、事業或個人提出檔案冊籍、文件及其他必要之資料或證物。但審判中案件資料之調閱,應經系屬法院之同意;派員前往有關機關(構)、團體、事業或個人之辦公處所、事務所、營業所或其他場所為必要之調查或勘驗;委托鑒定與委托研究;委托其他機關(構)辦理特定案件或事項;以及其他必要之調查行為。促轉會之行政調查權,又可細分為訊問權、文件調閱權、勘驗權和委托調查權等項。在行政調查權的運用下,促轉會在厘清二二八相關責任歸屬的問題上,擁有更多權力用於發掘證據,而得於證據基礎上認定事實和厘清責任。

《促轉條例》第六條規定促轉會對於威權統治時期違反自由民主憲政秩序、侵害公平審判原則所追訴或審判之刑事案件,應予重新調查,而平覆以上司法不法之方式,則包括識別加害者並追究其責任,這是針對刑事個案加害者的究責。由於二二八事件發生時間在七十年前,在個案司法正義上,對加害者除加以識別和公開外,恐怕其人皆已不在人世而無從究責。日

和解的努力

二二八事件受害者與加害者的和諧,即為《促轉條例》第二條第三款所稱之社會和解,二二八事件的體制加害者,依《二二八事件責任歸屬研究報告》之調查,可認定就是國民政府主席蔣中正、台灣省行政長官公署、國防部保密局台灣站、國軍等國家機器,二二八的清鄉鎮壓過程,因而性質上是一個國家犯罪事件,而對剛自日本殖民地地位獲得解放的台灣人民而言,在感情上的沖擊,無異就如同是另一個外來政權對台灣人民的再殖民。

台灣二二八平反運動開展之初,台灣人李登輝繼任總統面對民間要求道歉的聲浪,曾有過“我也是受害者”為何要道歉的疑惑,他在一九八八年二月談及二二八,還要人民「眼睛要看前面,不要看後面,要把心裏的黑影拿掉,拿出對國家的信心」,但他很快就理解他身為總統,代表的是國家,一九九一年三月他在總統府接見林宗義等七位二二八受難者家屬,表達了國家對二二八受難者的慰問和平反的決定,乃有一九九五年的正式道歉和二二八補償之立法。

雖然李登輝、陳水扁、馬英九、蔡英文歷任中華民國總統均對二二八事件之發生一再向台灣人民道歉,但二二八受難者或其家屬的抗議場面至今仍年年上演。何以如此,是因為國家的道歉和力求社會和解,並不是建立在真相和責任的基礎上,因而只有被害者,而不見加害者。受難者及其家屬更期待的是個案正義,想知道厄運降臨其身的原因,想知道個案的加害者是誰,他們要和解的對象不僅僅是國家,更是具體的加害者。

《促轉條例》通過後,社會和解成為政府促進轉型正義的重大任務,《促轉條例》也課促轉會以行政調查權挖掘歷史真相之任務,政府總算了解到,沒有真相就無法厘清責任,沒有道歉就不會有寬恕,沒有真相就沒有和解。

作者為國立台灣大學國家發展研究所法學博士、促進轉型正義委員會研究員

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